สมัชชาสุขภาพ : กระบวนการทางเลือกในการขับเคลื่อนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล

ด้วยความเกี่ยวข้องของแนวคิดหลักอย่างน้อย 2 ประการ คือ การบริการเชิงรุกและการมีส่วนร่วมของประชาชน ทำให้ “สมัชชาสุขภาพ” เป็นกระบวนการทางเลือกที่สำคัญทางหนึ่งสำหรับการขับเคลื่อนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพสต.) ไปสู่การปฏิบัติได้จริงตามแนวคิดที่วางไว้ และเพื่อการนำไปประยุกต์ใช้ได้อย่างเหมาะสม เราจึงควรทำความเข้าใจเรื่องสมัชชาสุขภาพร่วมกันดังต่อไปนี้
พรบ.สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550 ได้ให้ความหมายของ “สมัชชาสุขภาพ” ว่าเป็น กระบวนการที่ให้ประชาชนและหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องได้ร่วมแลกเปลี่ยนองค์ ความรู้และเรียนรู้อย่างสมานฉันท์ เพื่อนำไปสู่การเสนอแนะนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ หรือความมีสุขภาพของประชาชน โดยจัดให้มีการประชุมอย่างเป็นระบบและอย่างมีส่วนร่วม และมีบทบาทที่สำคัญต่อสังคม ดังนี้
1. สมัชชาสุขภาพมีฐานะเป็น “พื้นที่สาธารณะเพื่อการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ของภาคส่วนต่างๆในสังคม” เป็นการเปิดพื้นที่สาธารณะทางสังคมอย่างกว้างขวางและหลากหลาย เพื่อให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ได้มาพบปะ พูดคุยแลกเปลี่ยนประสบการณ์ และค้นหาทางออกร่วมกัน ในประเด็นปัญหาร่วมที่แต่ละฝ่ายให้ความสำคัญและนำไปสู่ข้อเสนอเชิงนโยบายและ ข้อเสนอต่อฝ่ายต่างๆที่เกี่ยวข้อง ซึ่งข้อเสนอนั้นอาจดำเนินการได้ทันทีในระดับท้องถิ่น
2. สมัชชาสุขภาพมีฐานะเป็น “กลไกในการผลักดันนโยบายสาธารณะ” คุณค่าของ กระบวนการสมัชชาสุขภาพที่สำคัญและแตกต่างจากการจัดเวทีแลกเปลี่ยนเรียนรู้ทั่วๆไป คือ การมีบทบาทในการผลักดันนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพ หรือให้เกิดทางเลือกเชิงนโยบายที่เอื้อหรือสนับสนุนการสร้างสุขภาวะของประชาชน ทั้งนี้เพราะการแลกเปลี่ยนเรียนรู้นั้นย่อมสามารถทำที่ไหนก็ได้และปัจจุบันก็มีกลุ่มองค์กรและเครือข่ายที่มีบทบาทในการสนับสนุนและเสริมสร้างกระบวนการเรียนรู้ของชุมชนผ่านการจัดเวทีแลกเปลี่ยนเรียนรู้ต่างๆในระดับพื้นที่อยู่แล้ว
3. สมัชชาสุขภาพในฐานะ“กระบวนการประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม” สมัชชาสุขภาพ สนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ โดยอาศัยขบวนการประชาสังคมมาขับเคลื่อนเพื่อประสานงานทุกภาคส่วนเป็นแบบ เครือข่ายด้วยท่าทีและบรรยากาศแบบพันธมิตร ความสัมพันธ์ระหว่างเครือข่ายมุ่งให้มีลักษณะเป็นแบบพหุภาคี ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดเรื่อง “ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม” ที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 และรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้ในปัจจุบัน (พ.ศ. 2550) ระบุให้มีการขยายสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคแก่ประชาชน และกำหนดให้รัฐต้องสนับสนุนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน
การพัฒนาสมัชชาสุขภาพ ได้นำเอายุทธศาสตร์ “สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา” มาประยุกต์ใช้เป็นพื้นฐานในการขับเคลื่อนกระบวนการ และกลไกการทำงานร่วมกันอย่างสร้างสรรค์ ซึ่งองค์ประกอบของยุทธศาสตร์สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา ดังภาพ
การประยุกต์ใช้ยุทธศาสตร์ “สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา” ภายใต้สถานการณ์ที่มีความแตกต่างกันนั้น จะเริ่มจากยุทธศาสตร์ในมุมใดก่อนก็ได้ แต่จะขาดเสียมุมใดมุมหนึ่งไม่ได้ จะต้องครบทั้งสามมุมจึงจะทำให้เกิดกลไกและกระบวนการที่เสริมพลัง(Synergy) ซึ่งกันและกันได้อย่างมีประสิทธิภาพและนำไปสู่ประสิทธิผลสูงสุดในการพัฒนา นโยบายสาธารณะ
การขับเคลื่อนสมัชชาสุขภาพควรมีเป้าหมายเพื่อขับเคลื่อนกระบวนการนโยบายสาธารณะซึ่งมีนัยของการสร้างวิสัยทัศน์ เป้าหมาย ทิศทาง แผนงานขององค์กรประชาสังคมแต่ละแห่งให้กลายเป็นทั้ง นโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่น และเชื่อมต่อกับนโยบายสาธารณะในระดับชาติ รวมทั้ง บทบาทในการกำกับการนำนโยบายไปปฏิบัติและการประเมินผลนโยบาย ด้วยเหตุนี้แนวทางการออกแบบสมัชชาสุขภาพจึงให้ความสำคัญยิ่งต่อการเลือกสรรประเด็นที่มีความสำคัญทางยุทธศาสตร์ และการสร้างกลไกในการรณรงค์เพื่อก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ไม่ว่าจะเป็นการผลักดันนโยบาย กฎหมาย การจัดสรรงบประมาณ การขยายการรับรู้และการยอมรับจากสังคม และการพัฒนาเครือข่าย การพิจารณาได้แบ่งเนื้อหาสาระหลักๆ ออกเป็น 1) การพัฒนาฐานความรู้ 2) การจัดวางยุทธศาสตร์ 3) การจัดวางกลไกและเครือข่าย
1. การพัฒนาฐานความรู้ด้านสุขภาวะของท้องถิ่น ประเด็นเรื่องสุขภาพหรือสุขภาวะมีนัยกว้างขวาง หลากหลายมิติ ทั้ง สุขภาวะด้านร่างกาย จิตใจซึ่งเชื่อมโยงไปถึงเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม สิ่งแวดล้อม และการเมือง ขอบเขตของสุขภาพหรือสุขภาวะจึงเชื่อมโยงตั้งแต่เรื่องใกล้ตัวของทุกผู้คน ไปจนถึงนโยบายสำคัญที่รัฐ และปัญหาเรื่องสุขภาพหรือสุขภาวะยังเป็นปัญหาใหญ่ที่ทวีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น ด้วยเหตุนี้จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่กลุ่มต่างๆ จะต้องแสวงหาความรู้เพื่อตอบปัญหาดังกล่าว และเลือกสรรประเด็นที่สำคัญของชุมชนตนเองเพื่อขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะแม้จะมีการอธิบายถึงสาเหตุ ปัญหา และทางออก ต่อเรื่องสุขภาพอย่างหลากหลายในสังคม แต่กลุ่มสมัชชาสุขภาพ ไม่จำเป็นเสมอไปที่จะต้องรับเอาความรู้เหล่านั้น มาโดยไม่ตั้ง คำถามถึงที่มาและความเหมาะสมกับบริบทของตน แต่ควรจะมุ่งพัฒนาความรู้อันนำไปสู่แนวทางการพัฒนาสุขภาวะของตนเองเป็นสำคัญ
การเลือกประเด็นในการขับเคลื่อน การเลือกประเด็นเป็นสิ่งที่สำคัญอย่างยิ่ง เพราะจะเป็นตัวกำหนดทิศทางการเคลื่อนไหวของสมัชชาสุขภาพในแต่ละท้องถิ่นว่าจะมุ่งเป้าไปสู่อะไร ด้วยเหตุนี้จึงต้องใส่ใจอย่างยิ่งทั้ง ในแง่เนื้อหาและกระบวนการ ดังนี้
การเลือกประเด็นจากปัญหารูปธรรมและเชื่อมโยงในวงกว้าง แม้กลุ่มต่างๆ ในท้องถิ่นจะมีประเด็นปัญหาและความต้องการของตนเองชัดเจนอยู่แล้วในระดับหนึ่ง แต่หลายครั้ง ประเด็นเหล่านั้น เป็นเรื่องเฉพาะซึ่ง ไม่ได้หมายความว่าไม่สำคัญ แต่เป็นเรื่องที่คนอื่นไม่เข้าใจ ไม่รู้เรื่อง หรือไม่เห็นว่าเป็นปัญหา
การเลือกประเด็นจากนโยบายที่คาดว่ามีผลกระทบอย่างกว้างขวาง การเลือกประเด็นจากปัญหารูปธรรมในพื้นที่ จะมีพลังก็ต่อเมื่อผลกระทบทั้ง ทางบวกและลบจากนโยบายไม่ว่าจากรัฐหรือจากการปฏิบัติของประชาชนได้เริ่มต้น จนเห็นชัดเป็นรูปธรรมแล้ว แต่ในสถานการณ์ที่มีผลกระทบจากนโยบายภายนอกซึ่งยังไม่ได้แสดงผลอย่างชัดเจน การกำหนดประเด็นจากแง่มุมของปัญหาในพื้นที่อาจจะไม่สามารถทำความเข้าใจสถานการณ์ใหม่ที่เกิดขึ้นได้ การเลือกประเด็นทางนโยบายที่คาดว่ามีผลกระทบอย่างกว้างขวางก็เป็นอีกวิธีหนึ่งที่จะสร้างความเคลื่อนไหวของสังคมในภาพกว้างได้
2. การจัดวางยุทธศาสตร์ขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ หากประมวลความรู้ด้านสุขภาพอย่างชัดเจนแล้ว จะเห็นถึงพัฒนาการปัญหา จุดอ่อน จุดแข็ง และเป้ าหมายที่ต้องการว่าคืออะไร สิ่งที่จะต้องดำเนินการต่อมาก็คือ การกำหนดยุทธศาสตร์บนพื้นฐานความรู้ที่ได้ประมวลแล้วหลักการพื้นฐานของการกำหนดยุทธศาสตร์คือ การตอบคำถามว่าเราจะบรรลุเป้าหมายได้อย่างไร โดยมีประเด็นย่อยตามมาได้แก่ วิธีการที่ใช้หรือยุทธวิธี เงื่อนไขด้านเวลาและสถานที่ที่ชัดเจนและจะต้องใช้ทรัพยากรทั้ง คน ทุน และอื่นๆ อะไรบ้างเพื่อให้บรรลุเป้าหมายการวางยุทธศาสตร์ที่ดีจึงขึ้นอยู่กับความรู้หรือความสามารถในการวิเคราะห์สถานการณ์ ความชัดเจนในด้านเป้าหมายและผลที่ได้รับ การจัดลำดับความสำคัญ การบริหารทรัพยากร การบริหารเครือข่าย และการสื่อสารทางสังคม ด้วยเหตุนี้การผลักดันนโยบายสาธารณะโดยเวทีสมัชชาสุขภาพพื้นที่ในแต่ละท้องถิ่น จึงต้องคำนึงถึงการกำหนดยุทธศาสตร์การเคลื่อนไหวให้มีประสิทธิภาพ
3. การจัดวางกลไกและเครือข่ายเพื่อการผลักดันยุทธศาสตร์ เมื่อกำหนดยุทธศาสตร์ชัดเจนแล้วว่าแนวทางไหนที่จะบรรลุเป้าหมายได้ สิ่งที่ต้องเตรียมการต่อมาก็คือ การออกแบบกลไกและเครือข่ายเพื่อการผลักดันยุทธศาสตร์นั้นๆเนื่องจากการผลักดันยุทธศาสตร์ในเชิงนโยบายสาธารณะ จำเป็นต้องอาศัยกลุ่มคนที่หลากหลาย ความรู้ที่แตกต่างเพื่อทำให้เกิดความเป็นสาธารณะขึ้นมาอย่างแท้จริงด้วยเหตุนี้ การออกแบบกลไกและเครือข่ายเพื่อผลักดันยุทธศาสตร์จึงต้องเกิดขึ้นจากกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนที่หลากหลาย ที่มีเป้ าหมายทางยุทธศาสตร์ร่วมกัน ในขั้น ตอนนี้สมัชชาสุขภาพพื้นที่ควรใช้แผนที่เครือข่ายที่ได้วางไว้ มาวางแผนกลไกการขับเคลื่อน โดยแบ่งบทบาทหน้าที่ ของแต่ละกลุ่มที่เข้าร่วมให้เกิดความชัดเจน
นอกจากขั้นตอนตามสาระทั้ง 3 ส่วนแล้ว การบรรลุเป้าหมายตามกระบวนการสมัชชาสุขภาพยังควรต้องสร้างกลไกการขับเคลื่อนหลัก 6 ประการ ดังนี้
1.กลไกประสานงานเชิงยุทธศาสตร์ เพื่อติดตาม ประเมินและปรับปรุงยุทธศาสตร์ให้มีประสิทธิภาพ กลไกดังกล่าวควรมาจากตัวแทนของกลุ่มประชาชนที่หลากหลาย โดยใช้เวทีประชุมของกรรมการยุทธศาสตร์เป็นระยะ
2.กลไกประสานงานเชิงบริหารจัดการ ซึ่งเป็นตัวประสานงานด้านบริหารจัดการในเชิงโครงการและกิจกรรม ทั้ง ในด้านการติดต่อสื่อสาร การประสานงบประมาณ และทรัพยากรต่างๆ เพื่อให้การดำเนินงานของสมัชชาสุขภาพเป็นไปอย่างราบรื่น
3.กลไกทางวิชาการ ทำหน้าที่ประมวลสังเคราะห์ความรู้ บทเรียนการเคลื่อนไหวเพื่อนำมาสู่การพัฒนาการวิเคราะห์ปัญหา และจัดทำข้อเสนอของสมัชชาฯ
4.กลไกการรณรงค์เผยแพร่ ทำหน้าที่วิเคราะห์กลุ่มเป้ าหมายที่จะรณรงค์เผยแพร่แต่ละกลุ่มว่ามีวัฒนธรรมการสื่อสารอย่างไร มีความสนใจในเนื้อ หาอย่างไร รับรู้ช่องทางการสื่อสารผ่านอะไร ต้องจัดวางยุทธศาสตร์ว่าด้วยเนื้อหา ช่องทาง วิธีการสื่อสาร และบริบทช่วงเวลาและเหตุการณ์แบบใดที่จะทำให้กลุ่มเป้าหมายสามารถรับรู้ และตีความหมายของสื่อที่ส่งไป
5.กลไกการประสานเครือข่ายพันธมิตร ทำหน้าที่แสวงหากลุ่มเป้าหมาย พันธมิตรต่างๆ ให้เข้าร่วมการเคลื่อนไหวของสมัชชาสุขภาพ หรือแสวงหาช่องทางในการเข้าร่วมเป็นพันธมิตรกับกลุ่มอื่นๆ ในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะร่วมกัน
6.กลไกในการระดมทรัพยากร ทำหน้าที่ในการแสวงหา เข้าถึงทรัพยากรจากแหล่งต่างๆ เพื่อมาสนับสนุนการทำงานของเครือข่ายในแต่ละจุด
กล่าวโดยสรุปว่า “สมัชชาสุขภาพ” เป็นกระบวนการที่สร้างการเรียนรู้แบบมีส่วนร่วมโดยยึดถือการใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์ของพื้นที่เป็นสำคัญมากกว่าการแสดงความคิดเห็น ทั้งยังมุ่งเน้นสู่การกำหนดนโยบายสาธารณะของท้องถิ่นร่วมกัน กล่าวคือ ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมและมีบทบาททั้งการคิดริเริ่ม การปฏิบัติการ การประเมินผล และการได้รับผลประโยชน์ร่วมกัน กระบวนการสมัชชาสุขภาพให้ความสำคัญที่ขั้นเริ่มต้น คือ การวิเคราะห์ตนเองและการกำหนดเป้าหมายที่จะไปให้ถึงร่วมกันว่าคือสิ่งใด(ต้องการให้เกิดอะไรขึ้น?) และการจะบรรลุสิ่งที่ต้องการได้(จะไปถึงสิ่งนั้นได้อย่างไร?)ต้องมีการออกแบบกลไกสมัชชาสุขภาพที่สัมพันธ์กับโครงสร้างของเครือข่ายและการจัดการเครือข่ายที่มีประสิทธิภาพ รวมทั้งการอาศัย “ประเด็นร่วม” เป็นตัวเชื่อมร้อยประชาชนฝ่ายต่าง ๆ เข้าด้วยกัน ดังนั้น หากว่าเราทุกฝ่ายมีความปรารถนาที่จะร่วมมือกันทำให้การส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรคตามแนวคิดการบริการเชิงรุกและการมีส่วนร่วมของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลเป็นรูปธรรมขึ้นมาได้ สมัชชาสุขภาพ จึงเป็นกระบวนการทางเลือกสำคัญที่เราไม่อาจมองข้ามไปได้ เพียงแต่เรามีความเข้าใจที่ถูกต้องและรู้จักประยุกต์ใช้ได้อย่างเหมาะสม